편집자주

이 논문은 전문경영인연구 제15권 제3호(통권 제32호) 2012년 12월(pp. 23-48)에 게재된 “자본주의5.0시대의 경제민주화”를 일반대중에게 전파할 목적으로 저자의 동의를 받아 전재한 것입니다

경제민주화에 대한 두 가지 견해

헌법 119조1 1이 헌법 조항은 다음과 같다. ‘제119조 ① 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다. ② 국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.’ 닫기  2항에 명시돼 있는 ‘경제민주화’라는 개념이 정치권의 뜨거운 이슈로 등장했다. 하지만 정책개발자들 간에 벌이는 토론에서 논점이 하나로 모이지 않고 있다. 찬반으로 첨예하게 대립되는 논쟁도 찾기 힘들다. 그러다 보니 국민들은 어느 당이 어떤 정책을 내세우는지 알 방법이 없어 혼란스럽다. 이유는 간단하다. ‘경제민주화가 무엇인가’에 대한 인식이 다르다 보니 ‘경제민주화를 이루지 못해서 발생하는 문제점’에 대한 해석이 달라지고 ‘문제점을 극복해서 경제민주화를 실현하기 위한 대안’도 서로 다른 축에서 찾으려 하는 등 엇박자가 생긴 것이다.

보수진영은 경제민주화를 119조 1항에 명시된 자유롭고 창의적인 경제질서, 즉 시장경제에 대한 보완적인 수단으로 인식한다. 이는 시장경제를 채택하다 보니 어쩔 수 없이 민주적이지 못한 경제, 즉 경제적 평등2 2‘경제’를 주제로 한 119조에서 ①항의 소주제가 ‘경제적 자유,’ 즉 경제활동에 대한 자유라는 데에는 이론의 여지가 없다. 그러나 국민이 경제활동에서 자유를 누리기 위해서는 타인의 경제적 지배를 받지 않아야 하고, 이를 위해서는 ‘경제적 평등’, 즉 경제적 활동을 할 수 있는 평등한 기회를 가져야 한다. 그런 의미에서 ‘경제민주화’란 용어가 포함된 ②항은 ‘경제적 평등’을 소주제로 하고 있다고 볼 수 있다. 닫기 이 깨지고 그 결과 소득 분배가 적정하게 이뤄지지 않는 문제, 즉 국민 간의 소득 격차가 발생한다고 해석하는 것이다. 보수진영에서는 이와 같이 불평등한 경제를 시장경제를 실시하는 과정에서 불가피하게 발생하는 현상으로 보기 때문에 부가가치를 창출하는 과정으로 헌법 119조 1항이 규정한 시장경제체제는 건드리지 않아야 한다고 믿는다. 그 대신 시장경제로 인해 어쩔 수 없이 발생하는 불평등한 경제를 해소하기 위해 주로 재정과 복지에서 사후적인 정책대안을 찾는다. 다시 말해 보수진영은 경제민주화를 국민 간의 소득격차 해소와 같은 것으로 보고 이미 발생한 소득격차를 국민이 소득을 수령하기 전에 줄여주는 재정정책, 국민이 이미 수령한 소득에서 발생한 격차를 다양한 복지수단으로 보완해주는 정책을 선호한다.

진보진영은 경제민주화를 시장경제와 대립적인 개념으로 인식한다. 시장경제와 경제민주화는 동시에 추구해야 하고, 동시에 추구할 수 있는 두 마리 토끼, 즉 두 가지 목적으로 보는 것이다. 그 결과, 진보진영은 불평등한 경제를 시장경제를 실시하는 과정에서 불가피하게 발생하는 현상으로 보지 않고 불평등한 경제가 원천적으로 나타나지 않도록 시장경제를 조정해야 한다고 믿는다. 따라서 진보진영은 보수정책이 선택하는 재정정책과 복지정책을 쓰기 이전에 원천적인 대안으로 시장경제체제를 수정하는 정책을 선호한다. 시장경제는 부가가치 창출과 분배 메커니즘이고, 그 메커니즘은 기업, 가계, 정부로 구성된 경제 주체로 구성돼 있다. 진보진영은 불평등한 경제를 발생시키는 원인으로 기업, 특히 재벌그룹으로 지칭되는 대기업을 지목하고 이들의 활동을 부가가치 창출 이전에 원천적으로 제한하는 규제정책을 선호한다. 다시 말해서 진보진영은 국민 간 소득격차의 원인을 대기업의 시장 왜곡과 경제력 남용, 즉 한국 경제에 대한 재벌지배 문제로 해석하고 상호출자나 순환출자, 일감 몰아주기와 같이 형평성에 맞지 않는 관행은 원천적으로 불법화해야 하며, 여기서 더 나아가 금산분리, 독과점 규제, 출자총액 제한과 같은 부가가치 창출 이전 단계에 대한 산업적 규제에서 정책대안을 찾는다.

경제민주화의 개념

경제민주화에 대한 두 가지 대립하는 견해 중 어는 것이 맞는가를 이해하려면 경제민주화의 개념부터 확실히 할 필요가 있다. 우선 경제민주화를 단어 그대로 해석하면 ‘경제활동을 국민이 주도함’, 다시 말해서 ‘국민이 경제활동의 주체가 됨’을 의미한다. 따라서 경제활동과 주체에 대한 해석에 따라 경제민주화의 개념이 달라진다. 2300여 년 전 아리스토텔레스(BC 384∼322)가 가졌던 지혜를 빌려서 경제민주화를 제각기 다른 기준을 가진 다양한 학문으로 접근해보자.

경영학적 접근

주로 기업 내부를 연구하는 경영학자들은 기업을 통해 경제활동을 바라보고 지배구조라는 틀로 기업주체를 연구한다. 따라서 경영학에서는 경제민주화를 ‘기업지배구조(corporate governance)’라는 관점으로 접근한다. 기업의 지배구조에 대해서는 세계적으로 두 가지 주장이 대립한다. 하나는 자본주의의 메카로 불리는 미국이 채택하고 있는 주주자본주의(stockholder capitalism, 또는 shareholder capitalism)이고, 다른 하나는 사회주의적 이념을 표방하는 서유럽과 북유럽 국가에서 채택하고 있는 이해관계자자본주의(stakeholder capitalism)다.

우리나라는 미국형 주주자본주의를 받아들인 나라 중 하나다. 다만 미국의 주주자본주의에서는 주주가 아닌 전문경영자가 경영권이 없는 일반 주주의 권익을 침해하는 문제가 발생했지만 우리나라 대기업, 특히 재벌그룹에서는 경영권을 가진 대주주와 경영권이 없는 소액주주 간의 문제가 발생했다. 다시 말해서 미국의 기업지배구조는 주주-경영자(stockholder versus manager) 간의 갈등구조이고 한국의 기업지배구조는 소액주주-지배주주경영자(minority stockholder versus dominant stockholding manager) 간의 갈등구조다. 한국의 기업지배구조를 지배주주자본주의(dominant stockholder capitalism), 또는 지배주주경영자를 뜻하는 세속적인 ‘오너’라는 용어를 빌려 오너 자본주의(owner capitalism)라고 부르기도 한다.3 3La Porta, et al.(1999)은 기업의 소유권을 의결권(voting right)과 배당권(cash flow right)으로 나누고, 서양기업들은 대부분 지분이 분산된 기업(widely held corporation)인 반면 동양기업들은 피라미드식 구조(pyramid structure)와 상호출자(cross-shareholding)를 이용해 소유권이 집중된 형태를 띤다고 보았다. 저자들은 이런 지배구조 문제가 나타나는 원인을 첫째, 법의 지배(rule of law) 수준이 국가별로 다르고, 둘째, 대기업이 시장을 지배하는 정도가 다르다는 대에서 찾았다. 그런데 이 두 가지 원인보다 더 근본적인 원인은 해당 국가가 선택한 법체계이다. 시민법(civil law)와 관습법(common law) 중 어느 법체계를 선택했는지에 따라서 그 나라가 가진 법의 지배 수준에 차이가 나고, 그 법의 지배 수준에 따라 대기업에게 피라미드 구조와 상호출자를 허용하는 정도가 다르게 나타나기 때문이다. 닫기

현실주의적 경영학자들의 주장에 대해 이상주의적 경영학자들은 왜곡된 지배구조 속에서 만들어진 경쟁력은 오래 갈 수 없으며 장기적으로는 이론과 현실이 일치되는 곳에서 해답을 찾아야 한다는 반론을 편다. 이들은 한국 기업이 최고경영자 위험(CEO risk)을 회피하고 견제하는 메커니즘을 구축해야 장기적으로 성장하고 세계적인 수준으로 발전한다고 주장한다. 여기서 최고경영자 위험이란 재벌그룹의 궁극적 CEO인 재벌 창업자와 그 일가가 가진 무소불위의 의사결정능력에 따른 탈법과 불법의 경계선에서 보이는 행태가 사회에 노출됐을 때 해당 기업이 처할 수 있는 위험이다.4 4Jensen and Meckling(1976)은 대리인 비용(agency cost)에 대한 정의, 발생되는 경우, 발생됐을 때 이 비용이 전가되는 메커니즘 등을 분석했다. 닫기 구체적으로는 경영권의 혈연가족 승계를 위한 일감 몰아주기 등의 변칙적 경영관행, 이를 가능케 하기 위한 전문경영자 매수 및 충성 강요, 그리고 문제가 터졌을 때 이를 무마하기 위해 평소 권력기관에 대한 영향력을 유지하는 행위 등을 포함한다. 따라서 이들이 보는 한국의 경제민주화는 ‘지배주주경영자’의 횡포를 견제하고 독재를 방지하는 기업지배구조를 만드는 작업이다.

이상주의적인 경영학자들은 다시 보수적인 경영학자와 진보적인 경영학자로 나뉜다. 보수적인 경영학자는 한국의 지배주주자본주의를 순수한 미국형 주주자본주의으로 복원하자는 제안을 하고 진보적인 경영학자는 아예 유럽형 이해관계자자본주의로 바꾸자는 대안을 제시하는 성향을 보인다. 궁극적인 기업의 주인이 누구인가에 대한 해석에서 차이는 있지만 경제민주화를 인정하는 보수파 및 진보파 경영학자들은 상호출자, 순환출자와 같이 지배주주경영자의 경영권을 실제 지분 이상으로 부풀려주는 관행을 규제해야 한다는 데 의견을 모은다.