18세기까지만 해도 세상 사람들은 세금을 내지 않는 사람과 내는 사람 두 종류로 나눌 수 있었다. 이것이 귀족과 평민의 기준이 됐다. 자존심을 지키느냐, 혁명을 맞이하느냐를 놓고 고민했던 영국인들은 기발한 타협안을 내놓았다. 귀족에게 평민과 똑같은 세금을 내라고 할 수 없으니 귀족의 상징인 가발에 세금을 부과하고, 오늘날의 재산세 개념을 도입해 집(유리창)에도 세금을 매겼다. 즉, 평민의 집에 세금을 물리기는 힘드니 유리창이 많은 큰 저택에 유리창 세금을 부과했다.

군역(軍役) 폐단과 양역변통론(良役變通論)

비슷한 사건이 조선에서도 벌어지고 있었다. 조선에서 양반과 평민을 가르는 세금은 군역세(軍役稅)였다. 양인(良人)은 1년에 면포 2필을 군포(軍布)라는 이름으로 바쳤다. 그런데 숙종 시기 정도가 되자 양인이 무섭게 줄어들기 시작했다. 돈으로 양반을 살 수 있게 되면서 전 국민의 50%, 어쩌면 70%까지가 양반이 됐다. 당연히 세수는 반토막이 났다.

부족해진 세수를 보충하기 위해 온갖 부정과 강압적인 방법이 동원됐다. 한 사람에게 죽은 아버지와 도망간 형제, 아직 태어나지도 않은 아이의 몫까지 세금을 물렸다. 누가 도망이라도 가면 그의 몫을 이웃, 친척에게 전가했다. 한 사람이 여러 사람의 세금을 내야 하니 가난한 백성은 파산할 수밖에 없었고, 누적된 불만은 하늘을 찌를 듯했다. 그런데도 손실분은 보충이 되지 않아서 국가 재정수입은 심각한 수준으로 떨어졌다. 이 같은 군역의 폐단을 바로잡고자 등장한 것이 ‘양역변통론(良役變通論)’이다.

국가재정의 부족과 사회에 누적된 불만은 심각한 사태였다. 영조도 그 심각성을 인지했다. 어떤 면에서는 탕평책보다 더 심각한 안건이 바로 양역변통 문제였다. 영조는 왕으로 즉위하자마자 모든 관료와 국민들에게 양역 문제를 해결해야 하니 재상부터 평민까지 누구나 좋은 아이디어가 있으면 써서 올리라고 성명서를 반포했다. 수많은 의견이 쏟아졌지만 해결 기미는 보이지 않았다. 좀 더 정확히 말하면, 그 이전부터 많은 의견이 난무하고 있었지만 어떤 의견도 실현이 되지 않았다. 양역 문제의 심각성은 누구나 인정하는데, 이를 해결할 수 있는 대안에는 합의가 좀체 이뤄지지 않았기 때문이다.

영조가 지지했던 제일 좋은 방안은 신분의 구분을 철폐하고 모든 사람이 군포를 내는 것이었다. 하지만 양반들의 자존심을 배려해서 유리창 세금처럼 징세의 대상을 사람이 아닌 가호로 바꾸었다. 신분을 가리지 않고 집집마다 면포를 내는 것인데 이것이 바로 호포(戶布)였다. 그러나 호포세는 엄청난 논쟁을 불러일으켰다. 1750년(영조 26) 대신인 이종성이 장문의 반대상소를 올렸다. 그의 논점은 이랬다.